緒 論

 

本文所稱的農村住房僅指屬于農民個人合法所有并存在于農村集體土地之上的建筑物、構筑物以及附屬設施，不包括鄉鎮企業、村集體、村小組所有的房屋，以及小產權房。①一方面，據估計，農村住房價值加上宅基地本身的價值超過就已經超過 60 萬億人民幣，而目前滬深股市流通市值全部相加，還未達到 40萬億人民幣！②可見我國農村住房蘊含著廣闊的市場前景。另一方面，我國廣大農村地區的發展卻飽受資金短缺之苦。如果農村住房能夠突破現行法律的限制，實現抵押，將解決農村融資需求矛盾，為農民創業發展和新農村建設提供資金支持。為此，自十七屆三中全會之后，中央根據會議的精神，專門就農村住房抵押制度出臺一系列政策和文件，指導、鼓勵各省市開展抵押試點工作，積累經驗，以便解決我國農村地區發展缺乏資金的困境。根據《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45 號）和《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等 232 個試點縣（市、區）、天津市薊縣等 59 個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》的規定和精神，農村住房抵押試點工作在全國轟轟烈烈的展開。其實，早在十八大之前，各地方政府就已經意識到允許農村住房抵押的重要性，幾乎都結合本地區的特點，出臺了許多相關地方性文件，也積極地開展各式各樣的試點工作，取得了可喜的成果。但是，在試點過程之中，也暴露了許多重要問題，值得我們深思和探討。我國《物權法》和《擔保法》都明文禁止宅基地抵押，而如果采用“房隨地走，地隨房走”的房地一致原則，即使在試點地區暫行實施宅基地不得抵押的相關法律規定的情況下，是否為最佳的模式，則無不疑問。其實，在農村住房抵押領域采用房地分離原則，輔以相關配套措施，同樣可以實現房地一致原則構建下農村住房抵押所要實現的效果，甚至更優。

在本篇論文中，主要運用了三種研究方法。具體包括：（1）比較研究方法。主要通過對我國農村住房抵押制度進行研究探討，歸納出我國農村住房抵押制度所存在的困境，然后將國外的不動產抵押登記制度與我國的相應制度進行比較，從中吸取經驗，從而提出完善我國農村住房抵押制度的一些立法建議。（2）法解釋學方法。廣義的法律解釋方法既包括用來明確法律條文的內容意義、構成要件、適用范圍和法律效果，還包含用來補充法律漏洞。在本論文中，要科學而合理地運用法解釋學的方法，來解釋一些重要法律術語；同時，在進行立法完善時，也需要借助此方法。（3）實證分析方法。通過對試點地區農村住房抵押的實施情況進行仔細、認真地分析，從而發現問題，提出對策。

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第一章 農村住房抵押的現狀和困境

 

第一節 農村住房抵押的相關規定

我國《物權法》等法律規范并沒有專門針對農村住房抵押作出明文規定，關于農村住房能否抵押，更是語焉不詳。農民對農村集體土地之上所合法建造的住房擁有所有權，而對住房占用范圍內的集體土地享有宅基地使用權。由于農村住房必須依地所建，因此與其占有領域內的宅基地使用權緊密相連，不可分割。關于二者之間的關系，是否一定適用或準用《物權法》中規定的房地分離原則，充滿困惑和疑問。因為無論是《物權法》第 182 條①還是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第 33 條②的規定，對于抵押必須采用房地一致原則，無一例外都是規定在國有建設用地使用權之上的建筑物，對于宅基地使用權之上的住房是否必須引用，則無條文以于明確。依據《憲法》第 13 條的規定，國家保護公民的合法私有財產，公民的儲蓄、勞動和投資所得、房屋以及其他合法財產的所有權非依合法程序不得征收、征用。《憲法》第 10 條第 4 款規定，土地的使用權可以嚴格按照法律的規定自由轉讓。以上的規定中似乎可以得出，不管是農村住房，還是農村住房所占的宅基地使用權，都可以自由轉讓，既然轉讓《憲法》都允許，那么作為轉讓更低層次的抵押，就更加沒有禁止的必要。根據《物權法》第 180 條第 1 款第 1 項規定：“建筑物和其他土地附著物”可以抵押，而《物權法》第 184 條第 2 款③和《擔保法》第 37 條第 2 款④卻規定，宅基地等土地使用權不得抵押。如此一來，如果在農村住房抵押之中采用房地一致原則，將與我國《物權法》和《擔保法》等法律法規中禁止宅基地使用權抵押的規定相違背，那么農村住房抵押自然也就無法生效。但是如果采用房地分離原則，由于不涉及的宅基地使用權的處分，當然也就沒有了妨礙利用農村住房進行抵押的法律禁止性的規定。實際上，我國現行立法基于種種考慮，只是明確規定不得利用宅基地使用權作為向債權人抵押擔保的標的物，并未禁止集體土地所有權之上的住屋不得作為抵押的標的物，更加沒有規定農村住房抵押必須采取房地分離的原則。①換而言之，在農村住房抵押之中采取房地分離原則，也是實現農村住房自由流轉的一項可以探討方式。

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第二節 農村住房抵押的實踐探索

近些年來，農業生產難，農村貸款難等痼疾越來越受到黨和政府的高度重視，伴隨我國農村經濟的繼續發展和進步，農村對于農業生產所需的資金越來越大。但是限于現行法律法規的約束，作為終極一生所獲得的最大財產——住房來說，卻不能進行有效的抵押貸款。為了有效盤活農村資源，使農民增收致富，開展農村住房抵押，拓寬融資渠道，把農村資產真正變為資本，已經成為全國各個地方的普遍共識。據了解，目前我國已有重慶、四川、浙江、廣東等省市已經局部試點農村住房抵押貸款，并取得了積極的成效，為下一步全國范圍內的推行提供了寶貴的經驗。為此，本文從試點地區中選取幾個比較有代表性的地區作詳細的介紹，并對試點地區的主要做法和效果進行概括總結。十八大以后，重慶市雖然不是農村住房抵押的試點地區，但是重慶市早在2010 年 5 月，就已經開始探索農村住房抵押貸款，以解決農民貸款擔保難的問題。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市為金融機構創新支農產品提供了廣闊的平臺，并出臺了一系列政策，保障農村住房抵押能夠順利開展。依據《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》第 7條第 3 項和第 9 條第 2 項的規定，利用農村住房作抵押的，其所占用范圍內的宅基地使用權一并抵押、實現抵押權時共同評估，并且評估時應綜合考慮該住房的現行市場價格，引入第三方評估機構，做到公平公正。為了避免農民住房抵押實現后處于無家可歸的難題，農民在抵押的同時還需提供擁有其他適合居住地方和可靠生活來源；為了防止不正當地侵占集體土地的所有權，該辦法還要求農民在申請農村住房抵押時必須提交不得再申請宅基地的書面證明文件；為了維護交易的安全和秩序，農村住房抵押必須在相關登記部門登記，否則抵押權不生效；為了降低抵押權實現的難度，在發生抵押權實現的情形時，農村住房抵押的實現方式與普通抵押的實現方式沒有任何差別，抵押物的受讓人也不以本集體經濟組織的成員為限。

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第三章 房地分離原則下農村住房抵押制度的分析........16

第一節 農村住房抵押的主體.....17

一、 抵押人..........17

二、 抵押權人......19

第二節 農村住房抵押設立的條件.....19

第三節 農民住房抵押權的實現.........22

一、 農村住房抵押權的實現方式......22

二、 農村住房抵押物處置時受讓人的范圍......24

三、 農村住房抵押物實現時的價值評估..........25

四、 農村住房抵押物處置時宅基地使用權的處理..........26

第四章 完善農村住房抵押制度的具體建議....30

第一節 在民法典物編中納入農村住房抵押制度.....30

一、 采用房地分離原則構建農村住房抵押權..........30

二、 農村住房抵押權的具體規定......31

第二節 完善《不動產統一登記法》中農房登記.....31

一、 采納登記生效主義......31

二、 農村住房登記中采用房地分離原則..........32

第三節 完善農村住房抵押物的評估機制.........32

 

第四章 完善農村住房抵押制度的具體建議

 

2017 年我國《民法總則》的出臺，標志著我國進入了一個新的立法時代。接下來的幾年時間里，我們必須集中精力修改、完善并出臺民法各分則。其中物編是民法典的重要組成部分，完備的物編關系到我國能否制定出一部偉大的 21世紀民法典。因此，我們必須抓住制定民法典的契機，把農村住房抵押納入到民法典的物編之中，同時在特別法之中加以規定，在輔以相關的措施保障，以完善農村住房抵押制度。

 

第一節 在民法典物編中納入農村住房抵押制度

2007 年我國《物權法》制定的時候由于時機尚未成熟，關于農村住房抵押制度的研究未能深入，再加上國家對于農村經濟的發展重視不夠，《物權法》沒有規定農村住房抵押，更沒有詳細構建農村住房抵押制度。因此，在這千載難逢之際，我們必須一定要在民法典的物編之中詳細規定農村住房抵押制度。如前所述，限制宅基地的流轉至少在現階段或者將來很長的一段時間內具有存在的價值。如果一味地堅持房地一致原則構建農村住房抵押制度，無疑是增加改革的難度。既然條條大路通羅馬，何不采用房地分離原則構建農村住房抵押制度呢！雖然采用房地分離原則可能會使房屋所有權與土地使用權之間的關系更加復雜化，但是其好處也是顯而易見：首先，有利于節約修法的成本。我國《物權法》和《擔保法》中均嚴厲禁止宅基地抵押，但是如果堅持房地一致原則，這些規定都必須予以廢除，同時又要詳細構建農村住房抵押制度，徒增不必要的麻煩和成本。其次，有利于解決農村住房抵押權實現難的困境。如果采用房地一致原則，抵押物的處置必須根據國務院的相關規定①，受讓人必須是本集體內部且必須符合宅基地申請條件的成員才能受讓，這無疑增加了抵押物處置的難度。而在房地分離原則之下，抵押物由于不涉及到宅基地使用權，因此，受讓人的范圍可以擴大到整個市場主體，降低抵押權人債權實現的風險。

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結語

 

借民法典制定之契機，積極探索農村住房抵押貸款試點工作，對于解決農民貸款難題，促進農村經濟繁榮，完善抵押權制度，具有劃時代的意義。作為中國農村改革的核心內容之一，如何構建農村住房抵押制度關系到中國整個農村改革的成敗。面對試點中存在諸多的困境，黨和國家需要突破固有的觀念，單獨采取一套能夠體現中國特色的適用于農村地區的抵押制度。因此，采用房地分離原則，是構建和完善農村住房抵押制度的基本出發點，并在此原則的基礎之上完善相關的配套措施，比如完善農村住房登記制度和設置土地推定租賃權，是推動農村住房抵押制度改革成功的關鍵所在。值得注意的是，為了使農村住房抵押制度早日在全國推行，諸如抵押財產評估、抵押物就轉平臺等相關措施也必須及時跟進，保駕護航。本文共分為四章。第一章簡單地介紹我國農村住房抵押的現狀和困境。第二章主要研究房地分離原則運用于農村住房抵押的必要性和可行性。在本章，首先對房地分離原則運用于農村住房抵押中的必要性進行研究。由于目前我國農村改革發展的需要、現階段土地市場發育尚不充分、農村社會保障體系尚不健全，因此，房地一致原則不應適用與農村住房抵押領域；其次，對房地分離原則運用于農村住房抵押中的可行性研究，闡述了房地分離原則適合我國的實際情況，與我國的現行法律制度能夠完美地契合。第三章主要講述了房地分離原則下農村住房抵押制度的設想。在本章中，首先對農村住房抵押的當事人的資質進行闡述，分析農村住房抵押的當事人應該與國有建設用地使用權之上建筑物抵押的當事人的一樣，不應有所區別。其次，針對農村住房抵押的特殊性，詳細地提出農村住房的設立不需要集體經濟組織同意，更不需要對其抵押融資的用途進行限制。當然，為了維護交易秩序的穩定和交易的安全，我國農村住房抵押必須采取登記生效主義。最后，闡述了我國農村住房抵押權的實現，為了抵押物價值評估的準確性和抵押物實現便利性，我國立法之中應該采取市場評估法。同時，必須擴大受讓人的范圍。第四章作為本文的最后一章，針對前面提出的三個問題，借鑒域外立法并結合我國的具體實際，提出完善農村住房抵押制度的一些具體的立法建議。

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參考文獻（略）