引 言

 

（一）盤查的普遍性

各國（地區）都有警察，各國（地區）警察都具有一項基本權力，即依法對有違法犯罪嫌疑的人進行（及時、當場）盤查，包括盤問和表面的搜身等。盤查制度一般是國家（地區）法律確立的制度，是法律授權警察及時發現、預防或阻遏、打擊違法犯罪，維護社會和公眾基本安全與自由的一種重要手段。警察盤查的合法性和正當性一般不會遭到質疑和否定，也不應當遭到質疑和否定。從公眾的角度看，盤查實務經驗告訴我們，絕大多數情況下，警察是依法、合規地開展盤查的，被盤查的人大多都給與了積極配合，因此，警察非法盤查、在盤查中侵犯被盤查人權利的是少數，遭受非法和不當盤查并受到侵權的人也是少數。不過，另一方面，由于警察權力與公民權利之間具有一定的對立性，警察濫用權力，包括在盤查中濫用權力、違反法律和盤查技術規則的情況，確實在一定范圍存在。并且，這種現象中外都有。因此，通過法律和技術規范規制警察盤查行為，規范盤查權力的行使，保障被盤查人合法權益，就是盤查法律制度中的應有之義。從世界范圍來看，警察盤查制度并不都很完善①，既有相關法律條文規定含糊不清的問題，也有執法人員違背法律的精神（宗旨和目的）或明確規定而“執法”的問題，以致執法人員濫用權力和規避法律，公民權益難以得到有力保障。從世界范圍看，為了防止警察權無限膨脹與濫用，不少法治國家（地區）明令限制與規范警察臨檢權的行使。例如，德國《刑事訴訟法》第一百零五條第一款規定，除非是緊急情況外，皆需法官之令狀才得以搜索，而警察對臨檢中的人身、財物乃至營業場所無需令狀可以進行搜索。日本《警察官職務執行法》第二條規定，警察“據異常的舉動及周圍其他情況進行合理判斷，對于有充分理由足以懷疑可能犯有或將要犯有某種罪行的人”，“可以讓其停住并對其進行詢問”。而且在某些場合，為進行職務詢問，警察可以要求該人一起到附近的警察署。②美國聯邦最高法院在特里訴俄亥俄州一案中確立了“拍身搜查”規則，其適用條件有三：第一，基于過去的執法經驗，警察觀察到異常舉動，該行為能夠使其合理相信犯罪活動正在進行，并且他面對的人有隨身攜帶武器的現實危險性。第二，通過表明自己的警察身份并作出適當的詢問。第三，沒有依據可以消除其對自己或他人的安全的合理顧慮，為了發現可能用來襲擊他的武器，警察可以有限地搜查嫌疑人的衣服外部以保護自身和他人的安全。

此外，我國香港、臺灣地區法律也授予警察享有盤查的權力。如《香港警察隊條例》第五十四條規定：“警務人員如在任何街道或其他公眾地方、或于任何船只或交通工具上，不論日夜任何時間，發現有行動可疑，該警務人員采取以下行動，乃屬合法。”②臺灣地區的《警察職權行使法》第六條規定，警察于公共場合或合法進入之場所，得對于下列各款之人查證其身份：一、合理懷疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞者……”。顯然，香港、臺灣的警務人員同樣不能任意行使盤查權，而要受到“行動可疑”、“合理懷疑”的條件限制，如果以上條件不成就，警務人員就無權發動盤查程序。改革開放以來，我國大陸地區的警察盤查制度在預防、發現、制止違法犯罪，維護社會治安秩序等方面發揮著至關重要的作用，但是，立法部門仍未放松警惕，出臺多部法律、法規、規章以保障警察盤查執法的規范化，如：1995 年 2 月 8 日出臺的《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第九條不但將警察發動當場盤查的標準限定為“違法犯罪嫌疑”，同時以完全列舉的方式明確了繼續盤問的對象（又稱留置盤問權），并對警察繼續盤問作了時間上的限定，但以上規定在實際操作中的問題層出不窮。同年 7 月，公安部發布的《關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》（以下簡稱《警察法解釋》）里面厘定了警察當場盤問、檢查的具體場合。換言之，即在追捕逃犯、偵查案件、巡邏執勤、維護公共場所治安秩序、現場調查等職務活動中。除此之外，《警察法解釋》進一步解釋了盤問、檢查。2004 年 1 月 1 日生效的《公安機關適用繼續盤問規定》（以下簡稱《繼續盤問規定》）首次界定了繼續盤問的內涵，卻仍未明確“形跡可疑”、“有違法犯罪嫌疑”的盤查權啟動標準，容易導致警察行使盤查權的恣意、擅斷。為進一步規范與監督民警執法、維護當事人合法權益，2008 年公安部頒發《公安機關人民警察盤查規范》（以下簡稱《警察盤查規范》）要求警察執行盤查任務時，應當理性、平和、文明、規范，也細化了警察盤查前的告知義務。2016 年 7 月 1 日正式施行的《公安機關現場執法視音頻記錄工作規定》（以下簡稱《現場執法記錄規定》）第四條要求，當場盤問、檢查，公安機關應當進行現場執法視音頻記錄。同時，第十八條規定將執法記錄儀的使用情況納入執法質量考核。

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一、研究背景、意義與計劃

 

（一）研究背景

在現實的警察盤查實務中，存在不少不當盤查現象，包括警察非法盤查和盤查不符合技術規范，這些盤查都會對被盤查人造成這樣那樣的程度不等的侵害，包括身心傷害和財產損失，侵犯被盤查人的自由等權利。媒體報道了許多這方面的案例。例如：2011 年 11 月 14 日下午 17 時許，廣州市天河區警方接到群眾舉報，稱石牌東路對出天橋處發現有疑似“拾物平分詐騙”的人員在活動。接報后，天河區石牌派出所立即派員前往處置。民警到場后出示證件表明身份，依法對 5 名人員進行盤查。由于對方不予配合，派出所民警在將其帶離現場調查的過程中工作方式不當，動作較為生硬，導致雙方發生肢體接觸。17 時 30 分許，派出所經核查，證實 5 人的身份是云南省麗江市前來廣州參加培訓的教師。排除嫌疑后，派出所迅速對 5 人做了相關解釋工作，并派出民警陪同他們前往醫院檢查，檢查結果其中 4 人皮膚表面輕微擦傷。天河警方表示將從該起事件的處置工作中認真吸取教訓，加強隊伍管理，堅持文明、平和執法，杜絕類似事件發生。①2016 年 5 月 21 日，在深圳寶安西鄉流塘大門口，兩名女孩正在逛街，在未隨身攜帶身份證的情況下，該執勤警察以兩名女孩存在違法嫌疑且身份不明，遂強制傳喚二人至派出所進行繼續盤問。在帶至派出所的過程中，兩名女子與該民警發生激烈口角，之后視頻上傳網絡，本次事件引發社會極度關注。凌晨，寶安分局官微@平安寶安發布通告稱，經市局和分局督察部門調查，我分局民警陳某在執勤過程中言語失當，存在過錯。根據公安機關實施停止執行職務的規定，已對該民警做出停職處理。

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（二）研究意義

就理論層面而言，盡管學界對盤查屬性的探討沒有達成一致意見，但爭論的范圍不是漫無邊際的，而主要限定在行政行為說、刑事司法行為說以及中間行為說三種觀點之間。本文在對比分析以上三種學說的基礎上，認為盤查不是單純的行政行為或司法行為，而是一種介于行政行為與刑事司法行為的中間行為。至于盤查最終具有行政屬性還是刑事司法屬性，則要視盤查取得的證據在行政強制或行政拘留嫌疑人與刑事追訴嫌疑人中所起作用的大小。如果盤查中收集的證據對嫌疑人產生不利的行政法律后果，那么盤查屬于行政行為；如果這種證據對嫌疑人產生了刑事追訴的效果，那么盤查就是刑事司法行為。總之，筆者希望前述認定盤查屬性的標準可以為以后有關盤查的研究提供一定的借鑒。對盤查實務而言，本文采用問卷調查法、訪談法、實地觀察法就 S 省 N 市警察盤查實務展開調研，從多角度來研究警察盤查的現狀，分析、總結盤查實務中的經驗與教訓，以保障民警規范、理性、文明、平和地盤查，降低非法或不當盤查現象的發生，提升社會民眾對盤查制度的了解與信任，主動、積極地配合盤查執法，從而更好地維護國家安全、社會秩序以及公民人身、財產安全。誠然，盡管調查報告最多僅能反映 S 省 N 市的盤查基本情況，但對提升我國其他地區警察盤查的合法、文明水平仍具有一定的借鑒意義。

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三、S 省 N 市盤查實務分析：基于特定場所的觀察........19

（一）火車站盤查...........19

（二）特定場所的設卡盤查.....24

（三）觀察結果分析.......28

四、控制非法及不當盤查的措施 ..........31

（一）排除不適格主體的盤查...........31

（二）進一步規范發動盤查的條件.............32

（三）違法盤查的程序制裁.....33

（四）違法盤查的權利救濟.....33

 

四、控制非法及不當盤查的措施

 

需要強調的是，作為警察權的重要組成部分，盡管盤查權之行使通常會妨礙或侵害相對人的人身及財產權益，但這不是說警察權與公民權一旦發生摩擦甚至互相對立，此種警察權就完全沒有存在的必要，也不是說沒有警察權，公民就能獲得比現在更多的自由。正如約翰·斯特德所說：“對于民主制度來說，警察的力量過于強大固然不好，但警察的力量不夠強大也同樣是很危險的。這兩種極端都會損害國民的自由，因此必須盡力保持這一平衡。”①所以，控制非法或不當盤查，以確保警察盤查合法合規是進一步完善我國盤查制度的核心課題，也是尊重與保障公民權的應有之義。根據前文引用的案例以及實證調研結果，我們發現，盤查實務中，盤查主體不適格、不確定的“違法犯罪嫌疑”標準、程序性制裁的缺失以及權利救濟渠道的單一均是催生非法及不當盤查現象的重要因素。鑒于此，為了使問題的解決更有針對性，本部分主要從以下四個方面闡述控制非法及不當盤查的措施。具體包括：

 

（一）排除不適格主體的盤查

如前所述，無論是在治安盤查中（如火車站盤查）還是在交通盤查中（如設卡盤查），協警都是盤查執法的主力。不可否認，在各地政府財政吃緊、維穩壓力空前的大背景下，協警著實緩解了部分經濟、維穩壓力。可是由于協警在執法身份上的不適格，其常常為人們所質疑或詬病，甚至凡有協警參與的執法侵權案件，最終都不可避免地成為同期社會的熱點事件。究其原因，一是隨著我國國民法律意識的覺醒，人們認識到，盤查程序一旦啟動，其依法享有的人身、財產權利常常會受到一定的干預或限制，而且盤查活動對相對人的憲法性權利或其他權利所產生的影響完全不亞于刑事拘傳等強制措施。因此，具有盤查資格的民警之執法正當與否尚且受到民眾的普遍質疑，更何況純粹欠缺合法身份的輔警。二是因為不少新聞媒體非但不尊重客觀事實，并且過度解讀、夸大違法盤查帶來的種種不利后果，激化警民矛盾。為此，只有嚴格把關盤查主體資格才能避免或減少類似事件發生。2015 年 12月 20 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》。該文件將現有的國家司法考試制度調整為國家統一法律職業資格考試制度，而且對法律職業人員的范圍進行了界定，即具有共同的政治素養、業務能力、職業倫理和從業資格要求，專門從事立法、執法、司法、法律服務和法律教育研究等工作的職業群體。同時，要求政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的人員，應當取得國家統一法律職業資格。據此，筆者認為，盤查主體除了必須是具有正式編制的人民警察外，還應當取得法律職業資格證書。這既能在相當程度上提升盤查人員的執法素質、培養盤查人員保障人權的意識，還能有效防止協警這一不適格的盤查主體對盤查活動產生的負面影響。當然，除了以上措施外，將盤查主體適格與否作為執法質量考評的內容也可以排除不適格主體參與盤查活動。

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結 語

 

在違法犯罪率居高不下的現代社會，雖然警察盤查行為的適當性、必要性一直是新聞媒體、普通民眾所質疑、批評以及指責的焦點，但這并不能直接或間接否定盤查措施存在的合理性基礎。警察盤查執法之所以令社會各界如此關注與重視，除了這一警察行為較容易影響、干預甚至侵犯國民的基本權利之外，也與我國警民關系過于疏遠密切相關。一言以蔽之，不僅警察不能理性地盤查，而且社會民眾因對盤查活動的意義尚未達到應有的認識而難以積極主動配合盤查執法。而無論是社會治安秩序的維護還是違法犯罪行為的預防、查處，均離不開警民之間的有效協作。因此，我們既要探討如何將警察盤查限定在合法、正當的范圍之內，也要公民積極守法與監督。唯有警民形成合力，方能實現盤查實效的最大化，從而在一定程度上更好地保障公民的自由與人權。

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參考文獻（略）