城鄉二元的社會保障法律制度使得我國像“跛腳的巨人”嚴重制約著我國社會事業的發展。為了適應新形勢下城鄉經濟社會發展現狀，國家在促進社會保障事業發展，統籌城鄉社會保障發展方面做了很多努力。尤其是“十二五”時期，政府在社會保障方面的支出不斷加大，養老、醫療等社會保障水平穩步提高。但是目前的社會保障發展水平與人民群眾的要求還有很大差距，城鄉、經濟社會、社會保障體系仍不完善等問題還很突出。國家在“十三五”規劃中確立了共享的發展理念，建立城鄉一體化的社會保障法律制度，消除二元的社會保障結構勢在必行。本文擬通過對我國實現社會保障城鄉一體化存在的障礙以及解決的途徑進行研究分析,希望到以下兩個目的。其一,分析我國社會保障制度現狀存在的問題,結合當前社會發展的實際情況和前景,認真研究實現社會保障體系下的城鄉一體化的問題。其二,歸納總結與我國經濟發展水平、社會結構相似的國家和地區取得的經驗成果,為我國社會保障法律制度改革提供借鑒。本文擬通過法律的視角，采用歷史分析法、比較研究法、文獻查閱法等方式，對我國的社會保障法律制度進行全方位的考察和分析。通過歷史分析法梳理中國社會保障制度發展的過程，找出目前二元制的社會保障法律制度的歷史原因；通過比較研究法，橫向的比較韓國與港臺地區跟我國大陸社會保障法律制度存在的差異，找出我們存在的不足，并借鑒這些地區有益的經驗；通過文獻查閱法詳細的了解相關概念、理念和制度模型，并形成本文的理論基礎。

柏森林在《韓國社會保障制度啟示》中提到，在同為亞洲國家的韓國，非常重視法律建設在國家社會保障制度建設中的作用，通過完善立法保障低收入者的合法權益，農民群體在這樣的社會保障制度中受益頗多，體現了韓國社會保障制度對基礎保障的重視。通過社會保障手段來對社會財富進行二次分配以促進社會公平的實現是國際社會的共識，目的就是讓低收入群體在二次分配中得到更多保障，平衡市場經濟條件下日益嚴重的貧富分化差距。而我國臺灣地區社會保障制度在協調性上的一些做法值得我們借鑒，這種協調性主要是通過擴大社會保障覆蓋面，健全社會保障體系以及城鄉社會保障制度“和而不同”的頂層設計等一系列手段實現的。這些影響社會保障法律制度一體化的問題不可能在短時間內得到徹底解決，因此社會保障法律制度一體化目的的實現可能需要耗費十幾年甚至幾十年的時間，穩扎穩打，步步為營，分階段實現。在實現路徑上，張園在《城鄉一體化實現路徑》中提出了“完善法律-城鄉銜接-多層次社保體系”的三階段發展理論。關于社會保障立法方面，鄭尚元在《論基本養老保險立法只疑難》提出不同群體的特殊性可以得到立法和制度的特殊關懷，但是這不應該成為阻礙統一立法的理由。在社會保障立法原則方面，縱觀一些學者的一些論述，“普遍性原則、保障生存權原則、正義原則優先”等字眼多次被提及，總的來說，“效率與公平”的問題是社會保障立法繞不開的核心問題。

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第 1 章 中國社會保障法律制度概述

 

本章通過介紹社會保障法律制度的相關概念和回顧中國社會保障法律制度發展的歷程，從中找出城鄉二元制社會保障法律制度存在的弊端以及這些弊端產生的原因，從而為實現城鄉社會保障法律制度一體化提供理論依據。

 

1.1 社會保障法律制度相關概念

社會保障一詞來源于英文的“social security”,在 1935 年美國的《社會保障法案》中首次使用。在 1986 年的“七五”計劃中我國首次使用社會保障一詞，對于社會保障的定義，學者們的解釋很多，其基本概念是社會對弱者的一種保護，市場分配會導致社會成員對生產資料和資源占有的不平等，殘疾、年老、失業等原因都會使一些社會成員成為弱勢群體，社會保障制度就是面對這些人群，通過對利益及其資源的再分配，保障低收入者、疾病患者、失業人群、殘疾人群等在無法通過自己的勞動得以生存時能夠滿足基本的日常生活。[1]城鄉一體化的社會保障指的是在城鄉經濟發展水平，生活水平不一致的客觀情況下，保障城鄉居民的生存發展權，解決他們最基本的養老、醫療、生活等問題，協調城鄉發展，縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化的發展目標。社會保障法律制度是所有關于社會保障的規范、原則命令以及制度的總稱，是多層次法律系統。除了包含為實現社會保障的專門法律以外，從憲法中關于公民權利的保障，到各級政府為促進社會保障頒布的法規、規章，甚至可以適用的法律原則和基礎理論，都在社會保障法律制度的范疇之內。社會保障法律制度是國家法律制度體系中獨立而不可或缺的一部分。由于保障工作的特殊性，它自成一派，獨立于其他法律體系。但又由于社會生活的關聯性和復雜性，它又無法脫離其他法律體系調整的社會范疇。它與其他法律體系一起構成國家基本法律制度的框架。社會保障制度的有效實施，需要一套完整的社會保障法律制度，可以說社會保障法律制度，是規范社會保障行為的準則，是社會保障制度建立的基礎。

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1.2 中國社會保障法律制度的發展歷程

中國社會保障法律制度的發展經歷了五個階段：初建階段——調整完善階段——停滯階段——法律制度重建階段——城鄉統籌階段，但是我們現在的城鄉統籌還是淺層次，低程度，需要進一步共享發展成果，建立更加公平均衡的社會保障法律制度。在初建階段（1949-1958），盡管中國經濟還是相當困難，但是黨和政府高度重視社會保障工作。為了盡快完成建立獨立的工業體系這一目標，在農村支援城市的大制度框架下，社會保障法律制度也呈現了二元制的特點：“社會保障實現城鄉分治——對城鎮勞動者實行勞動保險，而農民主要靠土地和家庭保障。”[2]1951 年，《勞動保險條例》出臺，是養老保險法律制度的開端，從此城鎮企業職工開始享受養老保險，同年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，對企業職工的生育、養老、疾病、死亡等做出了相關的規定。在此后的五年里，勞動保險的范圍逐漸擴大，到 1956 年，勞動保險的覆蓋范圍達到一千六百萬人口，大約 1953 年的 5 倍。[3]與此同時，農村的五保戶制度也建立起來，1956 年《農村發展剛要》指出，對于合作社內缺乏勞動能力的社員，給予適當的救濟，保穿、保吃、保教、保燒、保葬，農村的社會保障制度初步建立。

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第 3 章 構建城鄉一體化的社會保障法律制度的必要性..........16

3.1 城鄉一體化是社會保障立法的應有之義............16

3.2 城鄉一體化的社會保障法律制度是發展市場經濟的必然要求.......... 16

3.3 城鄉一體化的社會保障法律制度是完善我國社會主義法治的必然要求........... 17

第 4 章 構建城鄉一體化的社會保障法律制度面臨的挑戰......19

4.1 資金障礙....19

4.2 銜接困難....20

4.3 法律限制....22

4.4 政策挑戰....23

第 5 章 如何構建城鄉一體化的社會保障法律制度........25

5.1 社會保障立法的基本原則.......... 26

5.2 城鄉一體化的社會保障法律制度的建立與完善.........29

5.3 完善相關配套措施.....35

 

第 5 章 如何構建城鄉一體化的社會保障法律制度

 

與世界上的大部分國家不同，我國地域廣闊、民族眾多、人口基數大，地區發展不平衡、矛盾錯綜復雜，這些特點決定了那些在其他國家和地區取得成效的制度并不一定同樣適合中國。因此中國的問題應當通過中國辦法解決。一直以來，改革在我國歷史上都占據著非常重要的地位，通過改革我們解決了一些禁錮社會發展的難題。當前我國在發展社會保障事業上所面臨的諸多問題需要通過改革的方式加以解決。科斯對中國的社會保障制度改革是這樣理解的“對法律體制進行的改革是作為整個經濟體制改革的一部分內容而存在的，當然這種改革是非常有必要的”。在他看來，法律體制改革是依托于整個經濟體制改革而存在的，從中可以看出經濟基礎決定上層建筑的道理；但是這種改革又是非常有必要的，因為法律體制改革反作用于經濟體制改革。因此，由現實需求推動的制度改革要想取得成效，就必須使改革后的制度設計對現實產生正作用力，回應現實需求。一方面，中國社會保障體系的建立應當在借鑒國外先進經驗的基礎上體現出中國特色，符合中國的國情。國情中蘊含現實需求。另一方面，社會保障體制改革是一個系統的工程，很難在短時間內完成，這個過程是循序漸進，不斷完善的。如果企圖一蹴而就，必然會犯錯誤。在當前建設法治國家的政策背景下，我們要想解決社會保障城鄉不一致的問題，實現社會保障體系下的城鄉一體化，就必須要借助于建立城鄉統籌的社會保障法律制度。從長遠來看，比較完善的社會保障法律制度，應當在社會保障法的基礎上，進一步擴展出社會福利、社會救助、社會保險以及優撫安置等低一級層面的法律，在這些單行法律制度下面進一步細化，擴展出第三層次的法律。當然，這一法律體系的建立和完善不能脫離現在的經濟社會發展水平。我國社會保障制度已經發展了很多年，但是還不夠完善，而且也沒有適應市場經濟條件下的新要求。現階段的發展路徑是，農村的社會保障法律制度在與城市的社會保障法律制度并行發展到一定階段后，逐步并軌。考慮到地區發展的差異，各地區在國家社會保障法律制度的框架下結合自身實際構建地區社會保障并軌方案也是比較可行的。國家層面上必須保證社會保障法律制度的大方向是科學合理的，這就需要我們在制定社會保障法律制度時把握好社會保障在立法方面的基本原則。

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結論

 

城鄉二元的社會保障法律體制會制約我國經濟的發展和社會的和諧，但是我們認為，建立城鄉統一的社會保障法律制度是一個循序漸進的過程，切忌拔苗助長，急于求成。社會保障法律體制是一個龐大的體系，本文主要從養老保險、醫療保險、最低生活保障制度的角度出發，探究實現城鄉一體化存在的障礙：在資金方面，農村居民繳費意愿低，資金來源單一，社會力量發展不足，導致我們社會保障賬戶資金虧空；在銜接問題上，城鄉之間、不同行業之間，不同區域之間的社會保障存在碎片化的現狀，我們需要形成一個完整的體系，實現統籌化管理；在法律體系方面，現存的《社會保險法》遠遠不能滿足社會保障法律制度的需要，健全立法體制迫在眉睫。在如何實現社會保障體系下的城鄉一體化問題上，筆者認為首先要完善立法體制，社會保障的立法應遵循保障生存原則、抵御社會風險原則、充分的政府責任和相對的社會責任相結合原則、普遍平等原則和公平正義原則。并且根據不同領域的特殊情況制定統籌的具體措施。

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參考文獻（略）